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教育部、人力资源社会保障部和工商总局发布的

文章来源:未知 添加时间:2019/03/26

  课外辅导机构身份属性的营利性与服务产品的公益性在现实中既有冲突又存在共生的可能,需要政府通过外部规制对其加以规范和引导。

  内容提要:课外辅导机构身份属性的营利性与服务产品的公益性在现实中既有冲突又存在共生的可能,需要政府通过外部规制对其加以规范和引导。实践中,政府对课外辅导机构进行规制的边界不够清晰,规制主体及职责不够明确,市场准入与退出机制不够健全。我国正值民办教育分类管理改革的过渡期和关键期,政府应厘清行政规制与机构办学自主权的边界,明确规制主体及职责内容,探索和创新监管方式,健全课外辅导机构的市场准入与退出机制,推动课外辅导机构规范、健康、持续发展。

  标题注释:本文为国家社会科学基金教育学青年课题“依法治教视域下中小学校园安全风险防控机制研究”(CHA150178)的阶段性成果。

  2016年11月7日,全国人民代表大会常务委员会通过了《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》(以下简称“新《民办教育促进法》”),标志着我国对民办学校开始实行非营利性和营利性分类管理,这也决定了课外辅导机构法律地位的变化。

  新《民办教育促进法》颁布之前,我国课外辅导机构的法人身份大多属于非营利性法人。笔者通过北京市社会组织公共服务平台和天津市民政局网站分别查询了北京市、天津市两地的学而思、新东方培训学校的信息,其法人性质均显示为“民办非企业单位”。根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定,民办非企业单位是指“从事非营利性社会服务活动的社会组织”,即民办非企业为非营利性法人。而事实上,这些辅导机构都是由个人或企业出资,出资目的是要收回资本并实现营利,出资性质主要属于投资而不是捐赠。旧《民办教育促进法》虽然在第66条提到了“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法,由国务院另行规定”,但这个“另行规定”一直没有出台,导致实践中大多数城市都将课外辅导机构与其他民办学校一样登记为非营利性法人,这就使得课外辅导机构的身份非常尴尬。类似于学而思、新东方这样的公司企业,不能以公司法人的身份直接从事办学培训,而只能以举办者的身份再设立一个非企业法人,才能得到教育行政部门的办学许可。

  立法中强迫课外辅导机构的“非营利性”与现实中其投资办学的“准营利性”之间形成了矛盾,从而导致“一些举办者利用对学校的控制权(尤其是财务控制权),通过关联交易、虚高成本等‘打擦边球’的手段获得‘合理回报’”[1]。与此同时,由于法律规范缺位、监管不到位等原因,课外辅导机构在市场竞争中出现了一系列问题,引发了消费者的不满。新《民办教育促进法》出台后,民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或营利性民办学校。从目前课外辅导机构的举办者身份、投资性质、运营模式以及笔者对天津市课外辅导机构的调查来看,大多数课外辅导机构将会选择成为营利性民办学校①,这样他们的法人身份属性也随之明晰,即为营利性的企业法人。

  虽然课外辅导机构的法人身份为营利性法人,但其提供的服务主要是中小学非学历教育,属于教育活动的范畴。教育活动的根本属性是公益性,无论是营利性民办学校还是非营利性民办学校,其所从事的教育服务都具有公益性,课外辅导机构也不例外。2017年初,教育部、人力资源社会保障部和工商总局发布的《营利性民办学校监督管理实施细则》就从立法的角度规定:“营利性民办学校应当坚持教育的公益性。”

  在传统观念来看,营利性与公益性似乎是完全对立的,因为营利性主体具有天生的逐利性,要求自身利益的最大化,而公益性则更加注重社会的发展和公众利益。从某种程度上讲,营利性与公益性确实存在一定的冲突。课外辅导机构的营利性特征有可能驱使其在不考虑自身条件和不尊重教育规律的情况下,一味追逐低成本、高效益。如果政府部门不及时采取恰当的手段加以规范和治理,有可能使其逐利属性进入一种放纵状态,甚至改变教育的公益性,引发社会矛盾。事实上,国家之所以允许课外辅导机构存在,并不是由其任意发展,教育事业的多元化发展需要民间资本的引入,当其进入市场后国家有《民办教育促进法》《营利性民办学校监督管理实施细则》等法律法规对其进行规制。

  此外,课外辅导机构作为一个主体,不仅仅是“经济人”,也是“道德人”,现在越来越多的举办者将资金投入到教育领域,不仅是为了赚取利润,同时也为了通过举办教育事业来实现精神追求或社会理想,或者至少对于社会公共事业的关注与参与可以提升个人或者企业的社会知名度,从而获得更多的机会和利益。所以,课外辅导机构所具有的营利性法人身份和服务产品公益性的特征并不完全对立,是可以共生发展的,而共生发展的前提就是要在法定范畴内加强对其的外部规制。

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